Gestión sostenible de zonas costeras

Introduccion

España es un país de costa. Esta frontera entre el medio marino y el terrestre se extiende a lo largo de 7905 kilómetros a lo largo del océano Atlántico y del mar Mediterráneo¹. En ella existen distintos tipos de ambientes: desde dunas, hasta estuarios, marismas, lagunas interiores o acantilados; pero son las playas los espacios que articulan una mayor actividad económica. En 2019, el 70,5 % del Producto Interior Bruto (PIB) turístico y el 62 % del empleo directo del turismo en España se dieron en destinos conocidos como “de sol y playa”2. Además, con datos de 2020, un 39,2 % de la población del país estaba empadronada en 480 municipios costeros³.

Más allá del impacto económico directo, la población que vive cerca de un espacio costero y, en general, del medio natural, goza de beneficios en su salud mental y bienestar⁴. Pero cuando el ecosistema que aportaba beneficios se pierde, la respuesta es de duelo, sufrimiento y sensación de pérdida⁵. Esta pérdida no solo es emocional, puesto que las zonas costeras son los espacios que más servicios ecosistémicos ofrecen a la sociedad⁶. Algunos son tangibles, como la obtención de alimentos a través de la pesca sostenible, pero también hay servicios de regulación de temperatura, de protección frente a temporales, otros que evitan la erosión de las costas o conservan la biodiversidad, además de valores recreativos y turisticos^7–10.

La situación actual en gran parte de las zonas costeras españolas es de una gran artificialización: el cambio de usos de suelo ha resultado en la degradación de ecosistemas naturales¹¹. En este contexto, el principal problema de las costas arenosas, particularmente las playas del arco mediterráneo, es que se están empequeñeciendo por déficits de arena en la dinámica sedimentaria (porque la presencia de puertos, espigones, paseos marítimos y otras infraestructuras costeras y fluviales interfiere en el transporte de arena), pero también por los efectos observados y pronosticados del cambio climático. De hecho, desde 1900 hasta 2018, el nivel medio del mar a escala global ha aumentado 21 centímetros, y la velocidad de subida se está acelerando¹². Además, en los últimos años se han dado intensos temporales, como Gloria (2020) o Nelson (2024), que han inundado zonas tierra adentro. A esto se suma la dificultad de adaptarse y desplazar la línea de costa tierra adentro de forma natural en zonas urbanizadas con barreras construidas¹³. En general, tanto las playas como otros ecosistemas de la zona costera se degradan por razones adicionales: contaminación, especies invasoras, intensificación del turismo y el urbanismo, o sobreexplotación de recursos. En esta línea, la comunidad científica aboga por soluciones y gestión sostenibles: duraderas en el tiempo y que no comprometan la capacidad de adaptación futura^14–16.

En las zonas costeras, convergen actividades económicas, tanto en tierra como en mar, y se cruzan intereses de distintas partes, que no siempre están alineados. La gestión se da a distintos niveles de la Administración pública que ostentan distintas competencias (ver apartado de marco legal). La primera Ley de Costas se aprueba en el año 1969¹⁷, con el fin de organizar y planificar el desarrollo, las actividades, y los sectores, así como solucionar problemas existentes y tener un marco de gobernanza conjunto con el que tomar decisiones y responder a los riesgos actuales y futuros¹⁸. Si bien, durante las décadas de 1960, 1970 y 1980, la principal solución de los problemas costeros se fundamentaba en dar rigidez estructural pese a ser ecosistemas en constante movimiento y evolución¹⁸.

La comunidad experta indica que lidiar con todos estos aspectos necesita una gestión capaz de integrar todos los actores y políticas sectoriales presentes en la costa. Señala que se requiere una gobernanza consensuada entre todas las administraciones, empresas¹⁹, asociaciones interesadas y comunidad científica²⁰, para lograr que la gestión sea sostenible^21,22. De igual manera, es crítico transmitir a la sociedad que las zonas costeras tienen una naturaleza dinámica en escalas temporales que van desde ciclos estacionales, a décadas, o siglos, y que las situaciones estáticas y deterministas son una excepción²³.

Presiones y sus consecuencias en la costa

Las zonas costeras en todo el mundo están expuestas a presiones, que pueden tener un origen y alcance global o restringido a lo local y regional²⁴. Además, las distintas presiones pueden combinarse y crear sinergias²⁵ y, por ejemplo, acelerar la erosión de una playa²⁶, o debilitar los ecosistemas y reducir la resiliencia ante otras perturbaciones²⁷. Según uno de los últimos informes sobre el estado de la naturaleza en la Unión Europea solo el 15 % de los hábitats marinos y terrestres evaluados están en buen estado²⁸. En España, colectivos ecologistas recogen un listado de las zonas más afectadas del litoral español a la vez que señalan posibles medidas correctoras²⁹. En este informe, se detallan las presiones que dan lugar a dos de los grandes problemas de la costa española (no los únicos): (1) la erosión y el retroceso de la línea de costa, y (2) la degradación de ecosistemas por contaminación, sobreexplotación de recursos y especies invasoras.

Erosión y retroceso de la línea de costa

Un elevado número de costas arenosas españolas está en regresión^30,31, ha perdido sus sistemas dunares³² o necesita aportes de arena continuados para no desaparecer³³. La erosión de las playas ha estado vinculada principalmente a la antropización de la línea de costa y a la presión urbanística y turística. Además, la subida del nivel del mar y el daño de las tormentas puede producir inundaciones, intrusiones salinas, daño en las infraestructuras y cambios en los ecosistemas. Esta erosión supone una reducción del espacio físico en las playas y genera un problema social y turístico^34,35. Por ejemplo, en el País Vasco, se ha estimado un retroceso de entre 10 y 60 metros de sus playas³⁶, en la Ría de Vigo la reducción es de un 35 %³⁷, y se esperan valores similares en el resto de la costa. En España, se han desarrollado varias estrategias regionales contra la erosión: por ejemplo, en Huelva, El Maresme, Castellón, Valencia o Granada³⁸. Numerosos municipios reclaman mayor protección de las playas para sostener su turismo, o evitar que el agua alcance a las propiedades privadas y, tras una revisión del deslinde, estas pasen a situarse en terrenos públicos^39,40. Como medida paliativa, hay una gran demanda de arena por parte de los municipios que basan parte importante de su economía en el turismo, y piden a la Administración central del estado la inversión de elevadas cifras para reponer la arena y regenerar sus playas cada año y, así, mantener toda su extensión^41,42 (como referencia, la regeneración de las playas del Saler y Garrofera en Valencia en 2022 costó 24 millones de euros⁴³, y un informe indica que entre 2016 y 2020 se emplearon cerca de 60 millones en el total del territorio⁴⁴). Una de las fuentes de arena es la procedente del fondo marino, pero su extracción puede afectar a la integridad de los ecosistemas y reducir su biodiversidad⁴⁵; también procede de canteras y de cauces de ríos. Además, es una fuente f inita y por tanto no es sostenible a largo plazo. Por otro lado, hay empresas que reciclan residuos de construcción para reconvertirlos en arena^46,47.

Cambios en la dinámica sedimentaria. La reducción de las playas ocurre cuando se pierden más sedimentos de los que se ganan, y cuando hay barreras que impiden el movimiento de los que llegan¹³. En una parte importante del territorio peninsular, la mayor parte de arena de las playas procede de los ríos, y el resto procede de bancos de arena marinos o de la erosión de costas rocosas (como acantilados)¹³. Esta llegada de sedimentos disminuye cuando se reduce el caudal del río, ya sea por causas naturales como una sequía, por la sobreexplotación agraria del agua, o por la presencia de presas y embalses que retienen el f lujo de sedimentos¹³. Cambios en el balance sedimentario hacen especialmente sensibles y vulnerables a los deltas, como el del Ebro, el cual ya está experimentando problemas similares a los proyectados en otras zonas costeras para dentro de 50 años⁴⁸. Por otro lado, el reparto y movimiento de los sedimentos en las diferentes playas depende del transporte longitudinal. Concretamente, en nuestra costa mediterránea, las corrientes de agua distribuyen la arena desde el norte hacia el sur, por lo que una barrera (como un puerto, un dique o un espigón) detiene el transporte: provoca que se acumule arena en su parte norte y genera un déficit en el sur⁴⁹. En la costa cantábrica y atlántica gallega, las playas suelen ser encajadas y no tienen este problema. Por su parte, la urbanización del litoral ha eliminado los cordones dunares e impide la formación nuevas dunas, que son el reservorio natural de arena de las playas y las permitiría recuperarse de forma natural¹³. En resumen: la canalización de ríos, la construcción de barreras y el urbanismo excesivo han tenido un impacto en las dinámicas naturales para la formación de las playas y contribuyen a su desaparición.

Presión urbanística y turística. España ha vivido un importante desarrollo urbanístico en las zonas costeras desde la década de 1950⁵⁰, que ha descuidado habitualmente consideraciones ecológicas, paisajísticas, de calidad urbana o culturales⁵¹. La utilización extensiva del territorio, la construcción de infraestructuras y el aumento de población, ha llevado a un reemplazo de sistemas naturales por infraestructuras “duras”, como paseos marítimos, muros, muelles, puertos o viviendas vinculadas al turismo (por demanda habitacional⁵²). Esta presión ha derivado en la existencia de playas urbanizadas que, al contrario que las naturales, suelen estar rodeadas de infraestructuras y no pueden desplazarse tierra adentro de forma natural^53,54. También, ha supuesto una fragmentación y degradación de hábitats⁵⁵, una reducción de biodiversidad⁵⁶ y un incremento en demanda de servicios, incluyendo el agua, con la consecuente sobreexplotación y alteración de sus características físico-químicas, en particular en máximos de temporada vacacional⁵⁷.

Subida del nivel del mar. La subida del nivel medio del mar, combinada con eventos meteooceanográficos extremos (como tormentas intensas o fuerte oleaje), puede causar inundaciones costeras en lugares expuestos y vulnerables, donde antes no se daban^58–60 y agravar la erosión. El aumento del nivel del mar es consecuencia directa del cambio climático, por dos mecanismos diferentes. En primer lugar, por expansión térmica: un agua más caliente ocupa más volumen⁶¹. Los gases de efecto invernadero emitidos por la actividad humana han aumentado la temperatura de la superficie oceánica a nivel global⁶² (el aumento de CO₂ causa el 70 % del calentamiento global por su capacidad de absorber y emitir radiación infrarroja, es decir, calor, que se retiene en el planeta⁶³). En segundo lugar, la cantidad de agua en el océano aumenta a medida que se derriten los hielos polares sobre tierra firme y los glaciares⁶¹ (Cuadro 1). Su impacto para la línea de costa se da a varios niveles: (1) económico, por su participación en la erosión de playas y deterioro de infraestructuras (carreteras, líneas de tren, líneas eléctricas, depuradoras, etc.) y negocios asociados al turismo; (2) urbanístico, al afectar a los límites del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) y, por tanto, poniendo propiedades en riesgo de expropiación; y (3) ecológico, al modificar las condiciones del sistema costero en las que viven distintas especies. Actualmente se manejan distintos rangos de subida, más o menos intensos, para el año 2100 (Cuadro 1).

Eventos meteooceanográficos extremos. En el litoral español son comunes las tormentas y las DANA, que llevan asociadas precipitaciones intensas y fuertes oleajes⁷⁹. Estos eventos tienen un fuerte impacto en la erosión de las playas y pueden mover grandes cantidades de arena mar adentro. Por otro lado, también los ríos pueden movilizar arena que luego se reparte en las playas. La problemática se agudiza en áreas muy urbanizadas, en las que se ha perdido la red hidrográfica original⁷⁹ y el impacto de posibles inundaciones (en playas o en infraestructuras) es muy elevado^79,80. Destacan las consecuencias de los temporales de 2014 en el cantábrico⁸¹; la tormenta Gloria en enero del año 2020, en el litoral mediterráneo, que erosionó numerosas playas y afectó a paseos marítimos⁸² (aunque también movilizó una gran cantidad de arena desde las redes fluviales que lo permitían, y hay zonas que no han sufrido regresión desde entonces, como en El Maresme alto, en Cataluña), o la tormenta Nelson en 2024, en las costas catalana y valenciana. Respecto a las predicciones a futuro, según el IPCC AR6 no se espera un aumento en la frecuencia de este tipo de eventos, pero sí que estos pueden manifestarse con un mayor oleaje⁸³ y, en general, con mayor intensidad^84,85. En conjunto, la suma del aumento del nivel del mar y de los temporales incrementa la extensión en riesgo de inundación. En el ámbito portuario, el Sistema de Apoyo Meteorológico y Oceanográfico de la Autoridad Portuaria (SAMOA), permite monitorizar y predecir las condiciones extremas de oleaje (entre otras variables) y si existe la posibilidad de que se rebasen diques, lo cual comprometería la eficiencia y seguridad de las operaciones portuarias. Enmarcado dentro de la iniciativa SAMOA, el Cuadro de Mando Ambiental (CMA) permite establecer umbrales de alerta personalizados para cada puerto en función de su clima marítimo (caracterizado con observaciones proporcionadas por diversas redes de medida⁸⁶). Estos facilitan la toma de decisiones y una gestión ambiental eficaz y sostenible ante situaciones meteooceanográficas adversas, con el fin de mejorar la competitividad del sistema portuario español. Finalmente, aunque no son frecuentes en España, se dispone de un plan estatal de protección civil ante el riesgo de maremotos⁸⁷.

Otras formas de degradación de ecosistemas y servicios ecosistémicos

Además de la erosión, hay muchos otros fenómenos que pueden degradar los ecosistemas costeros y poner en peligro los beneficios que las personas obtienen de ellos, lo que se denomina servicios ecosistémicos. Estos procesos son muy variados y, en el presente informe, se abordan cuatro de ellos: distintas formas de contaminación, vertidos, la sobrepesca, y las especies invasoras.

Contaminación. La costa está expuesta a contaminantes de diferentes tipos: metales pesados, aceites e hidrocarburos, plásticos, exceso de nutrientes, o contaminación acústica, entre otros. Los microplásticos son fragmentos y compuestos que pueden entrar en los alimentos y ser ingeridos por las personas^88,89. Entre sus fuentes se encuentran bolsas y botellas de plástico, artes de pesca o toallitas higiénicas de poliéster no biodegradables^90,91. Respecto a los contaminantes desde zonas agrarias⁹², industriales o urbanas, estos pueden generar un exceso de nutrientes en ecosistemas acuáticos, incrementar la producción primaria y desencadenar distintos problemas: floraciones algales (que pueden ser o no tóxicas), turbidez, falta de luz o hipoxia (condiciones de poco oxígeno)⁹³. Todo ello provoca degradación de hábitats, pérdida de especies, y cambios en los ciclos biogeoquímicos⁹⁴. Aunque numerosas directivas europeas han conseguido que se reduzcan los aportes de nutrientes al mar^95–99, estas no son suficientes para mejorar la estructura ecológica y función de muchas zonas costeras¹⁰⁰. Ello genera un elevado gasto para los municipios que deben potabilizar las aguas con exceso de nitratos¹⁰¹. Finalmente, los buques portacontenedores de pasajeros y petroleros generan ruido en el mar y en la costa¹⁰², el cual puede afectar la capacidad de especies marinas para comunicarse, causando cambios de comportamiento o daño físico, incluyendo ballenas varadas o muertas¹⁰³. La comunidad experta sugiere avanzar hacia una regulación global del ruido submarino que aborde su impacto y su interacción con otras presiones de la costa, para lo que un informe europeo ha listado distintas acciones prioritarias¹⁰⁴.

Vertidos. Los contaminantes pueden tomar la forma de vertidos. La actividad de puertos y buques de crucero y pasajeros puede liberar aguas residuales, aguas de lastre con elementos contaminantes y especies potencialmente invasoras, o compuestos anti incrustantes, entre otros¹⁰⁵. Asimismo, los vertidos de aguas residuales con un tratamiento deficiente, o desde emisarios submarinos con poco mantenimiento¹⁰⁶, aportan contaminantes microbiológicos (con efecto en la calidad del agua) así como nutrientes y materia orgánica¹⁰⁷. Junto con los vertidos de salmuera de las desaladoras, estos pueden tener un impacto en los ecosistemas marinos^108,109 (como, por ejemplo, en las praderas marinas, ver Cuadro 2). Cabe resaltar la recuperación de la ría de Bilbao como ejemplo de buena praxis en un espacio extremadamente degradado^110,111. Por otra parte, los vertidos procedentes de oleoductos y buques petroleros en áreas costeras han disminuido por diez, globalmente en la última década¹¹², aunque aún se pueden dar vertidos de hidrocarburos, como el que afectó en 2024 a la Albufera de Valencia¹¹³. El estado dispone de un plan contra la contaminación por hidrocarburos, el Plan Estatal de Protección de la Ribera del Mar (orden AAA/702/2014), con un atlas de sensibilidad y un análisis de vulnerabilidad y riesgo¹¹⁴. Desde el organismo público Puertos del Estado se ha coordinado, en el marco de la iniciativa SAMOA, el desarrollo de modelos matemáticos para predecir la trayectoria de posibles vertidos accidentales de hidrocarburos en el interior de los puertos y en sus fondeaderos. Estos modelos, integrados dentro del CMA de cada puerto, facilitan la toma de decisiones, consensuada y eficaz, ante este tipo de incidente medioambiental⁸⁶.

Pesca, acuicultura y marisqueo. La sobreexplotación pesquera genera una reducción de la población de animales, puede dañar el hábitat (como ocurre con la pesca de arrastre) y genera daños en todo el ecosistema marino¹¹⁵. Por tanto, afecta al rendimiento de las propias pesquerías¹¹⁶. La comunidad científica ha demostrado que proteger áreas marinas (y no pescar en ellas) favorece a la industria pesquera regional, al ejercer de criadero de peces, que se desplazan a las zonas donde sí está permitido pescar^117,118. La Unión Europea y España se han comprometido a través de la “Estrategia de Biodiversidad para 2030”, a proteger al menos el 30 % de los mares en 2023 y que el 10 % goce de protección estricta (es decir, que no se permitan actividades extractivas)¹¹⁹. Este 10 % podría no ser suficiente para maximizar la producción pesquera¹²⁰. No obstante, los países de la UE (incluido España) apenas alcanzan el 1 % de protección estricta¹²¹. Por otro lado, se ha cuantificado que el 90 % de espacios protegidos pertenecientes a la Red Natura 2000 han experimentado pesca de arrastre, sobre todo, en la costa del sur de Almería¹²². Asociaciones ambientales están promoviendo alcanzar los compromisos adquiridos^123,124, lo que supondría un impacto económico positivo para los pescadores (ya que la protección permite la recuperación de poblaciones de peces), además de considerables beneficios para los ecosistemas marinos¹²⁵. Además, la UE ha aprobado un plan en 2024 para que los Estados miembros apliquen una gestión pesquera sostenible basada en la protección del ecosistema, la reducción de la captura incidental y el aumento de la integridad del lecho marino¹²⁶. Respecto al marisqueo, que supone entorno al 10 % del PIB en Galicia, hay un declive de algunas especies como resultado de la sobreexplotación, la actividad furtiva, la degradación de hábitats, la contaminación, la acidificación¹²⁷ y el calentamiento del mar. Ello supone un fuerte impacto socioeconómico²⁶.

Especies invasoras. Estas afectan a los servicios ecosistémicos que aportan otras especies¹²⁸, y pueden impactar a los sectores pesquero o turístico¹²⁹. La introducción y la dispersión de especies no autóctonas está aumentando debido al transporte marítimo (en las aguas de lastres) y a la acuicultura¹³⁰, así como a cambios de habitabilidad a medida que se calienta el agua¹³¹. Las infraestructuras “duras” en la costa también facilitan que se dispersen y que arraiguen estas especies132–134. El mar Mediterráneo ha sido el más afectado por la introducción de especies exóticas a través del Canal de Suez (que conecta con el Mar Rojo)¹³⁵. Entre ellas se encuentra el alga de origen japonés Rugulopteryx okamurae, que tiene una gran capacidad competitiva de crecimiento¹²⁸. España tiene una estrategia de control específica para esta especie¹³⁶, aunque su erradicación completa se considera de muy complicada a imposible. Algunas voces sugieren que las posibles iniciativas de valorización de sus restos pueden abordarse siempre y cuando no se facilite su perpetuación en el medio¹³⁷. Toda la problemática se articula a través de un catálogo español de especies exóticas invasoras, dinámico y determinado por el Real Decreto 630/2013138, cuyo seguimiento se realiza por instituciones regionales que emiten informes detallados, como en el Informe del Mar Balear¹³⁹. Además, iniciativas de ciencia ciudadana, como Observadores del Mar, contribuyen a la detección de especies de interés en el mar y la costa^140,141.

Monitorización de presiones y estado de la costa

La obtención de datos de alta calidad y resolución de la zona costera es el primer paso para una toma de decisiones basada en la evidencia científica. La vigilancia permite obtener información sobre cambios morfológicos de la costa y el mar, así como de calidad del agua y distintas presiones. Estos datos permiten realizar sistemas predictivos basados en modelos matemáticos que dan información a corto plazo (por ejemplo, anticipando las condiciones de oleaje con días de antelación), pero también en el medio-largo plazo (como respecto al cambio climático).

En la Administración pública destacan las redes de medición operadas por Puertos del Estado, distribuidas a lo largo del litoral. Incluyen boyas, mareógrafos, estaciones meteorológicas, y radares de alta frecuencia (que se sitúan en la línea de costa y son capaces de proporcionar datos sobre corrientes marinas superficiales y el oleaje, entre otros parámetros¹⁴²). Además de aplicaciones para el público general, las redes de medida dan apoyo a los puertos en el marco del sistema SAMOA para tomar decisiones operativas que garanticen la seguridad y la gestión ambiental sostenible en el ámbito portuario⁸⁶.

Por otro lado, también puede obtenerse información sobre el estado de la costa a través de videometría^143,144 (sistema de cámaras para estudiar la evolución de la línea de costa y estado de las playas), satélites como los Sentinel-3 del programa europeo Copernicus (información de alta resolución del estado de la línea de costa o calidad del agua^145,146), drones, vuelos en avioneta, y técnicas de observación con LIDAR que permiten hacer modelos 3D de la costa¹⁴⁷. Además, la monitorización de la erosión costera puede realizarse a través de iniciativas de ciencia ciudadana como CoastSnap^148,149, un proyecto a nivel mundial que permite a los usuarios de las playas registrar imágenes con sus teléfonos móviles en estaciones fijas de bajo coste. Esta iniciativa logra la concienciación de la población sobre la erosión costera a la vez que obtiene datos de alta resolución de las playas españolas¹⁵⁰.

Adaptación sostenible de un sistema dinámico

Una costa adaptada para resistir las presiones a las que está expuesta requiere considerar todas las dimensiones socioecológicas presentes, asumir su interconexión, y equilibrarlas simultáneamente²³. La comunidad experta señala que para lograr la sostenibilidad del litoral, se hace necesario llevar a cabo una gestión integrada de zonas costeras (GIZC)¹⁵¹. Esta es una aproximación a medio y largo plazo basada en el conocimiento que persigue equilibrar los objetivos ambientales, económicos, culturales y recreativos, dentro de los límites impuestos por la dinámica natural de un lugar¹⁵². En definitiva, promueve la sostenibilidad de las zonas costeras mediante la participación y cooperación de las partes involucradas en el terreno, y definir acciones para alcanzar los objetivos consensuados. Cada solución debe estar ajustada a las particularidades locales, pero teniendo en cuenta el posible impacto de las medidas a nivel regional (por ejemplo, la presencia de una barrera física para que se acumule arena en una playa podría privar de arena a un municipio adyacente; o ciertas prácticas agrícolas pueden contaminar una masa de agua cercana, como ocurre en el Mar Menor)¹⁵².

La Unión Europea explicita estos principios como recomendaciones desde el año 20021⁵², e indica que las medidas deben tener el apoyo y la participación de todos los órganos administrativos locales, regionales y estatales. Asimismo, señala que se deben usar diferentes instrumentos conjuntamente para facilitar la coherencia entre objetivos de políticas sectoriales, planificación y en definitiva, la gestión. Específicamente, para las zonas costeras del Mediterráneo, desde 2011 hay un protocolo internacional oficial relativo a la gestión integrada, firmado por España, la UE y otros países del entorno^153,154. Hay voces en la comunidad científica que observan que la aplicación práctica de este protocolo en España es escasa¹⁵⁵, pero podría destacarse la estrategia diseñada para el Mar Menor y su entorno¹⁵⁶, en la que se realizó un proceso con la participación pública de todos los actores de la sociedad involucrados y considerando una zona costera amplia, en la que se pudieron cuantificar las presiones desde tierra y mar para evaluar los impactos¹⁵⁷.

Por otro lado, se están desarrollando gemelos digitales de la costa que incorporan todos los procesos, cuantifican la incertidumbre y posibilidades, para facilitar la toma de decisiones¹⁵⁸. Las medidas elegidas deben tener potencial adaptativo y capacidad de autoorganización (social y ecológica)²³. Finalmente, se ha señalado la necesidad de formar a gestores y a quienes toman las decisiones sobre las posibles soluciones teniendo en mente la dinámica costera a largo plazo, y que la implementación de medidas de adaptación se hará más difícil a medida que aumente el nivel del mar¹⁵⁹.

Ordenación del territorio y urbanismo adaptado

El desarrollismo urbano en la costa, iniciado en la década de 1950, se hizo en gran parte sin tener en cuenta las dinámicas naturales del litoral, lo cual ha aumentado la vulnerabilidad ante distintas presiones. Se ha cuantificado que el 80 % de las zonas urbanizadas en la costa contienen ecosistemas que podrían beneficiarse de una gestión integrada efectiva¹⁶⁰. Actualmente, existen voces desde el urbanismo y diseño de paisaje que abogan por un cambio de escala: de la obra civil tradicional, a una reconstrucción del paisaje en su conjunto23; y que a la vez se consideren los riesgos actuales y las previsiones de posibles amenazas a largo plazo (por ejemplo, de subida del nivel del mar), y el marco de gobernanza. Hay que considerar que las competencias de urbanismo las ostentan las comunidades autónomas y los municipios, pero el DPMT es público y la gestión corresponde al Estado, aunque a nivel ecológico y de dinámicas litorales ambas partes están conectadas¹⁶¹. El objetivo es lograr la resiliencia del conjunto del sistema, al integrar en la planificación del litoral los elementos urbanísticos ya presentes en los diseños, acciones y estructuras previstas²³.

Diseño de paisajes resilientes. Los principios generales de la resiliencia han de ser la base para construir un paisaje que proteja ante las presiones climáticas, que reduzca los impactos de la subida del nivel del mar y eventos extremos y al mismo tiempo, mejore la biodiversidad y la salud de los habitantes^23,162. Ello requiere un pensamiento a múltiples escalas simultáneamente: desde la región hasta el barrio²³. La modelización numérica para determinar el efecto del aumento del nivel del mar permite cuantificar el riesgo local y la incertidumbre, ayudando en la planificación del paisaje y a definir las acciones a tomar en la gestión adaptativa¹⁶³. Existen estudios que incluyen la participación social a través de una gestión basada en lo local, como herramienta para comprender los valores, intereses, y necesidades de los habitantes de cada lugar, y lograr una mayor aceptación social de las soluciones adoptadas^164–166.

Propiedad privada en primera línea de costa. Las zonas urbanizadas cerca del agua están más expuestas a posibles inundaciones y son susceptibles de varios enfoques de adaptación: defensa, acomodación, reubicación estratégica o disminución del riesgo¹⁶⁷. La franja más inmediata a la línea de costa es de dominio público y pertenece al Estado. Estos límites están definidos por la legislación estatal de costas^168,169. En caso de retroceso de la línea de costa, puede ocurrir que propiedades privadas entren en contacto con el agua y pasen a estar dentro del dominio público mediante el procedimiento administrativo de deslinde¹⁷⁰ y, por tanto, ser susceptibles a un cambio de titularidad. Esto, unido a la pérdida de algunas playas, genera alarma social¹⁷¹. La planificación urbana adaptada a las predicciones de aumento del nivel del mar debe vincularse a la acción colectiva y garantizar la equidad de su aplicación¹⁷².

Tipos de medidas de adaptación

Para conseguir una costa más resiliente y un paisaje que pueda soportar las distintas presiones a las que está expuesto, caben distintos tipos de medidas: las estructurales o ingenieriles (también conocidas como soluciones ‘duras’, o infraestructura ‘gris’), las basadas en la naturaleza, y las híbridas entre ambos tipos. Un metaanálisis comprobó que combinar soluciones basadas en naturaleza y basadas en ingeniería ofrecía una mejor adaptación a presiones derivadas del cambio climático, particularmente en contextos de riesgo de catástrofes bajo o medio¹⁷³, como es el caso de España (siendo, por ejemplo, Japón un país en riesgo alto, por la exposición que tiene a maremotos). Las medidas que se detallan a continuación pueden implementarse para mantener la línea de costa, incluso, para avanzarla, o para permitir una recolocación o retroceso controlado, un enfoque que es la base de la gestión en Reino Unido¹⁷⁴, y que también se ha contemplado en Francia¹⁷⁵. Este modelo es compatible con voces de la comunidad científica que hablan de zonas que deben protegerse (poco alteradas), zonas que pueden llevarse a un estado deseable (y por tanto, adaptarse), y otras demasiado alteradas, que no serían prioritarias.

Soluciones estructurales o ingenieriles. Son las infraestructuras tradicionales creadas por el hombre, basadas en piedra, acero y hormigón¹⁷⁶, que protegen la costa de las inundaciones e intentan reducir la fuerza del oleaje. En muchas localizaciones se ha extendido la vida operativa de algunos muros de contención marítimos con el objetivo de mantener estable la línea de costa¹⁷⁷. Sin embargo las preocupaciones sobre los impactos ecológicos¹⁷⁸ y la sostenibilidad a medio plazo¹⁷⁹ han llevado a enfoques más estratégicos^42,180,181. Si bien pueden estar limitadas frente a la naturaleza dinámica de las presiones y los riesgos a los que está expuesta la costa¹⁷⁶, estas pueden pasar de ser estructuras duras a semiduras, o de fijas a móviles. Al volverse multifuncionales estas pueden integrarse con las soluciones basadas en la naturaleza y lograr ser soluciones híbridas²³. Un ejemplo son los denominados arrecifes vivos artificiales que mitigan el oleaje y, a la vez, por la tipología del material, sus formas y disposición de las piezas, han servido de hábitat para la vida marina y mejorado la biodiversidad¹⁸².

Soluciones basadas en la naturaleza. Están diseñadas para trabajar con los procesos naturales, y proporcionan múltiples beneficios ecosistémicos y de protección costera. Tendrían un funcionamiento análogo a los ecosistemas naturales sin intervención humana en cuanto a su resiliencia y biodiversidad asociada¹⁸³. Han ganado impulso en Europa desde la década de 1990 y especialmente entre 2005 y 2015, sobre todo en humedales, por su capacidad de ser sostenibles y resilientes¹⁸⁴. Su efectividad dependerá de la magnitud de las presiones climáticas y realidad social de la zona. Por ello, es importante considerar y gestionar la incertidumbre a través de una variedad de opciones estratégicas¹⁸⁵. Por ejemplo, la restauración (con criterios basados en el funcionamiento de la naturaleza) de los cauces de ríos y humedales asociados reduce los efectos de las riadas en términos municipales que tengan una desembocadura¹⁸⁶ y mejora los aportes de arena naturales. La existencia de humedales mitiga las inundaciones¹⁸⁷, reduce la energía de las olas^188,189 y se considera una opción económicamente viable ante una subida intermedia del nivel del mar^190,191. Junto con las dunas, los humedales son una buena solución natural para proteger frente a inundaciones¹⁹² y absorben la energía de las olas^193,194. Aunque no siempre es posible, eliminar barreras físicas para que las dunas puedan desplazarse al interior hace que mantengan su función protectora al subir el nivel del mar¹⁹⁵. Cabe señalar que la restauración ecológica de estos sistemas debe tener en cuenta que también ecosistemas jóvenes son óptimos para muchas especies¹⁹⁶. Por otro lado, las praderas marinas aportan un gran número de beneficios, y entre ellos, la protección frente al oleaje (Cuadro 2).

Hacia un turismo más sostenible

En los próximos años y de acuerdo con las tendencias actuales, ya se observan cambios en la demanda debido al cambio climático. Al mismo tiempo, el sector reclama proteger sus actividades económicas, sobre todo en aquellos negocios vinculados al turismo de sol y playa²²². Cada vez hay más voces que abogan por una transformación hacia modelos de turismo que aumenten la oferta vinculada y respetuosa con los valores naturales del territorio. Mientras, las poblaciones receptoras de turismo estacional, en especial, en las Islas Canarias y Baleares están mostrando su malestar sobre las repercusiones negativas de la masificación que reciben durante la época estival^223,224.

Efecto del cambio climático en el flujo turístico. Los aumentos en temperatura y humedad provocan pérdida de confort y, a medida que ascienden estos pueden llegar a poner en peligro la salud humana y aumentar la tasa de mortalidad por calor. Ante un incremento de temperatura global de 2ºC, algunas zonas de Europa, incluida España, podrían acercarse a los límites térmicos de supervivencia humana²²⁵. Este efecto parece más grave en algunas localizaciones costeras subtropicales donde ya están informando de temperaturas de bulbo húmedo que alcanzan dicho límite²²⁶. En España, no se predice alcanzar este nivel a corto plazo, pero sí se espera una variación en el volumen estacional, con un posible aumento del turismo en primavera y otoño y una disminución en verano debido al excesivo calor, especialmente en la región mediterránea²²⁷. Otro patrón que ya se está observando, y que se espera que aumente, es que las provincias costeras del sur de España pierdan atractivo por un aumento de temperatura que el turista considera por encima de su zona de confort²²⁸. Así, se esperan pérdidas económicas (al reducirse su cuota de mercado) durante el verano²²⁸, con un beneficio para las provincias más frías del norte y una disminución de viajes a las provincias del sur²²⁹. Esto requiere una serie de medidas adaptativas a corto plazo.

Medidas adaptativas. La adaptación puede beneficiarse del análisis de preferencias para diseñar políticas que permitan maximizar el bienestar social y recuperar, así, las pérdidas esperadas en la cuota del mercado de viajes²²⁸. Entre los muchos factores clásicos que pesan en la decisión de un destino u otro (como el precio, la oferta de actividades, etc.), en los últimos años están ganando peso la disminución de la superficie de las playas²³⁰ y el aumento del calor, en particular en los turistas extranjeros²³¹. Asimismo, algunos estudios apuntan que han medido que los turistas están dispuestos a pagar tasas destinadas a financiar políticas públicas que reduzcan los impactos del propio turismo y del cambio climático en los destinos costeros, y que valoran económicamente la preservación ambiental de áreas turísticas³⁵. Al mismo tiempo, están dispuestos a reducir y compensar su huella de carbono en los destinos²³². A nivel de gobernanza estratégica, el “Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC)”233 indica la necesidad de integrar la adaptación al cambio climático en los planes, programas y estrategias del ámbito del turismo, incluyendo la “Estrategia de Turismo sostenible de España 2030”, aún en desarrollo²³⁴.

Promoción del turismo sostenible. Tal y como se menciona en el PNACC, el turismo sostenible es aquel que tiene en cuenta la capacidad de carga ambiental, espacio físico y los condicionantes climáticos de los destinos²³³. Los beneficios son válidos tanto para lugares que ya están expuestos a una alta presión estacional, como Andalucía²³⁵, como para zonas que pueden ver un incremento en la demanda (norte de España). Algunos ejemplos de medidas son fomentar un tipo de turista que valora la naturaleza, el senderismo o el cicloturismo. De igual manera, se propone impulsar las rutas verdes en zonas menos calurosas, la vinculación de la actividad turística a proyectos de protección ambiental²³⁶ o establecer un sistema de cupos, como el existente en el archipiélago de las Islas Cíes²³⁷. Por otro lado, cabe considerar aumentar la capacidad de gestión de residuos y la depuración de aguas en situaciones en las que la población se duplica o se triplica, para reducir la contaminación y presión sobre el medio, así como la presión sobre servicios básicos y precio de la vivienda^238,239. En este sentido, algunas organizaciones y movimientos sociales en las Islas Canarias reclaman que se limite y regule la compra de vivienda por extranjeros, una ecotasa, y revisar el modelo económico de las islas²²⁴. Parte de la comunidad científica señala la necesidad de una mayor investigación multidisciplinar sobre los impactos del turismo a la hora de tomar decisiones estratégicas de gestión y en la sociedad.

Sector portuario

España tiene 46 puertos de interés general gestionados por 28 autoridades portuarias, que constituyen el dominio público portuario estatal, además de otros de competencia autonómica (de pequeño tamaño, como puertos deportivos). Los puertos son críticos para la economía española, puesto que el 60 % de las exportaciones y el 85 % de las importaciones pasan por ellos, contribuyendo al 1,1 % del PIB Español²⁴⁰. Pero la subida del nivel del mar combinada con un incremento en la intensidad de eventos meteooceanográficos extremos amenazan la operatividad de los puertos, pudiendo reducir significativamente la capacidad operativa actual, especialmente después del año 2070, si no se toman medidas de adaptación²⁴¹. Por ello, el organismo público de Puertos del Estado ha editado informes específicos sobre la vulnerabilidad de sus puertos, con información que trasciende su sector y es de interés para la gestión sostenible de toda la costa²⁴⁰.

Los puertos europeos corren el riesgo de verse afectados por variaciones extremas del nivel del mar, con un aumento de más del 25 % en la carga afectada por el escenario de calentamiento alto (escenario RCP8.5 del IPCC) en comparación con el escenario intermedio (RCP4.5)²⁴². Por otro lado, se anticipa un aumento significativo en la demanda de zonas de actividad portuaria para 2050, lo que requerirá la construcción de nuevas áreas y la adaptación de las existentes para mantener los niveles actuales de operatividad frente a la subida del nivel del mar²⁴³. El número de puertos afectados por el rebase de las olas sobre los diques y el impacto económico de estos eventos aumentará a medida que sube el nivel del mar, aunque se pueden lograr ahorros significativos en medidas de adaptación si se permite un nivel mínimo de daño, como muestra un estudio en Cataluña²⁴⁴. Asimismo, Puertos del Estado dispone de una estrategia de sostenibilidad²⁴⁵ que incluye fórmulas para reducir residuos, contaminación y vertidos de desechos derivados de la actividad portuaria²⁴⁶. De forma complementaria al Marco Estratégico para el sistema portuario de interés general (Orden TMA/1014/2022)²⁴⁷, las CC. AA. pueden proponer acciones adicionales en su ámbito competencial²⁴⁸.

Marco legal y de gobernanza de la costa

La regulación legal requiere una visión informada en la ciencia, en los derechos de las personas y el medioambiente. Aunque la protección del litoral requiere una perspectiva y visión integral, las competencias relacionadas están muy fragmentadas entre distintas administraciones públicas²⁴⁹ (Cuadro 3). La gestión integral debe considerar la legislación y gobernanza a niveles estatal, autonómico y municipal, en la ordenación del territorio y litoral²⁴⁹. No obstante, el reparto competencial, las interacciones tierra-mar y la dimensión social hacen que la gestión derivada sea lenta y reactiva en lugar de proactiva; en otras palabras, dificulta la implementación real de una gestión integrada¹⁵⁵. Estudiosos de la materia desde el punto de vista legal, indican que es necesario lograr una cultura de la cooperación administrativa frente a una visión compartimentada de las competencias²⁵⁰.

La Ley de Costas

Limitaciones de la Ley de Costas. La Ley de Costas de 1988169, reformada en 2013252, dio respuesta al ordenamiento constitucional. En su preámbulo se resumen dos objetivos primordiales: (1) eliminar los enclaves privados del dominio público de forma eficaz y respetuosa con los derechos de los particulares, y (2) proteger medioambientalmente la costa²⁷⁰. No obstante, desde diferentes disciplinas (incluyendo el ámbito legal, movimientos sociales y diversas asociaciones²⁷¹), se indica que estos objetivos aún no se cumplen eficazmente. La reforma de 2013 puso en valor el litoral desde una perspectiva económica, pero la “protección y el uso sostenible del litoral” no fueron el centro de la nueva legislación²⁷². Además, resolvía algunos problemas derivados de la aplicación de la Ley de Costas mediante excepciones (se excluyeron del DPMT algunos núcleos de población, y se prorrogaron las concesiones de propiedades privadas en terrenos públicos)²⁷². Con sus virtudes y deficiencias, este marco regulatorio fue un hito en la relación entre el ciudadano y la Administración con la costa²⁷³.

Equilibrio público-privado en la línea de costa. El actual retroceso de la línea de costa (así como el que arrojan las predicciones a medio plazo) derivado por el cambio climático y la erosión costera está aumentando la conflictividad social, al afectar a nuevas propiedades privadas el límite del dominio público²²². Se han activado numerosos contenciosos administrativos y movimientos sociales que piden regeneración de las playas³⁹ para evitar que nuevas zonas pasen a ser de dominio público²⁷⁴. En este mismo contexto, se enmarcan propuestas legislativas de protección de conjuntos urbanos de interés cultural, histórico o turístico que existieran antes de su inclusión en el DPMT²⁷⁵. También se ha reclamado un mayor equilibrio legal respecto a la propiedad pública y privada y que la eliminación de enclaves privados del dominio público se haga de forma eficaz y respetuosa con los derechos de los particulares). Desde el Derecho, se habla de reconsiderar y reconfigurar las concesiones compensatorias en las afectaciones, que es el principal problema para los propietarios privados en zonas costeras^276,277.

Protección medioambiental. El principal freno a la urbanización en las zonas costeras lo han puesto las figuras de protección de la naturaleza²⁷⁸. Sin embargo, el 13,5 % de superficie costera aún tiene hábitats naturales sin ninguna figura de protección²⁷⁸. Por ello, desde las organizaciones conservacionistas y ecologistas se pide profundizar en la competencia estatal básica de protección medioambiental para preservar las zonas no construidas, y crear más franjas protegidas²⁷⁸. Se ha señalado el beneficio de normas taxativas y sustantivas que establezcan límites ambientales que cumplir en la ordenación territorial. Por ejemplo, una ordenación sostenible debe considerar la capacidad de carga de las playas y no crecer urbanística y económicamente más allá de lo que permite el espacio físico y natural²³⁹. Pese al riesgo de conflicto de competencia (entre medio ambiente y ordenación del territorio), en ocasiones anteriores, el Tribunal Constitucional (STC 149/1991, FJ 1.B) ha respaldado la normativa que ha establecido el Estado sobre la base de su competencia básica medioambiental, entendiendo que la competencia en ordenación del territorio no puede obviar las competencias medioambientales que la Constitución reserva al Estado^279,280.

El Reglamento de costas

A partir de la Ley de Costas se genera un reglamento que desarrolla la legislación. En la década de 2010, el marco regulatorio no tenía una metodología completa para delimitar los límites del dominio público marítimo terrestre, lo que podía desembocar en incertidumbres en la aplicación técnica y por tanto, en los derechos legales²⁸¹. En 2024, el Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico sacó a consulta pública el Proyecto de Real Decreto para modificar el Reglamento General de Costas del 2014282. Su finalidad es la de progresar en la adaptación de la normativa de costas a la realidad climática actual y predicha, e indica que no hay una alternativa regulatoria que no pase por un cambio del reglamento. Concretamente, sus objetivos son: (1) que la regulación module y objetive la decisión sobre el otorgamiento de concesiones y prórrogas para que el DPMT esté protegido para uso y disfrute público y asegurar su conservación y protección, (2) adaptar el reglamento a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, (3) desarrollar las definiciones legales de ciertos bienes de DPMT, y (4) corregir algunas erratas y disfuncionalidades²⁸². Una reforma similar de 2022 tuvo el visto bueno de organizaciones ecologistas²⁸³, pero fue declarada nula por el Tribunal Supremo en 2024.

Interacción con medio marino y con aguas continentales

En lo referente al medio marino, es decir, aquellas zonas que trascienden aguas adentro el DPMT, España está sujeta a la directiva europea 2008/65/CE, de 17 de junio de 2018 de Estrategia Marina, que vela por el buen estado de sus aguas²⁸⁴. Esta directiva está traspuesta en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino²⁸⁵. Asimismo, España coordina su gestión marina a través de 5 Planes de Ordenación del Espacio Marítimo (POEM), aprobados por el Real Decreto 150/2023286, que velan por los usos sostenibles del mar, en el marco de la directiva europea 2014/89/UE²⁸⁷. En dicho Real Decreto, se aborda la declaración de reserva de yacimientos estratégicos de arena y su inclusión como DPMT.

Respecto a la interacción tierra-mar, particularmente sobre las aguas procedentes tierra adentro, la directiva europea Marco del Agua²⁸⁸ promueve una gestión global e integradora de todas las aguas, incluyendo las aguas de transición (cerca de las desembocaduras de los ríos) y costeras (hasta una milla náutica mar adentro). Dicha regulación establece (1) prevenir todo deterioro de las masas de agua, (2) alcanzar el buen estado (ecológico y químico), y (3) reducir la contaminación y eliminar vertidos y emisiones. España regula las aguas de transición a través de la Ley de Aguas²⁸⁹ y las enmarca dentro del DPMT.

Resiliencia socioecológica y relación con el medio natural

Como sistema socioecológico, cualquier medida adaptativa ante las presiones de la zona costera debe considerar tanto al medio natural como a la sociedad, así como la relación o interacción entre ambos^290–292. Esta consideración aumenta la resiliencia de la zona y mejora el bienestar y la sostenibilidad ante situaciones de cambio o perturbaciones²⁹³. Para garantizar que las medidas que se adopten mejoren el bienestar de la sociedad y sumen el mayor apoyo posible, a la vez que se utilizan de manera eficiente los recursos públicos es necesario tener en cuenta todos los beneficios que la sociedad obtiene de los ecosistemas de las zonas costeras^10,294,295. Para ello, la valoración económica debe ir más allá de la contribución económica sobre el PIB y el empleo, y tener en cuenta todos los servicios ecosistémicos que provee, e incorporar al análisis otros beneficios que contribuyen al bienestar y a la salud, a la conservación del patrimonio, a la dinamización social, o al desarrollo personal vinculado al medio²⁹⁵.

En esta línea, se han desarrollado experiencias exitosas en algunos puntos de la costa española. Uno de ellos es el caso de la zona del Puerto de Huelva. Allí se realizó con éxito una restauración ecológica de 4 kilómetros de largo en la que se integraron las actividades industriales con los valores naturales, sociales e históricos de la zona, contando con participación social²⁹⁶. Se valoraron las preferencias de los habitantes respecto a distintas plantas nativas y se comprobó que aunque el 75 % de los ciudadanos reconocían los beneficios de los humedales costeros, muchos no conocían sus funciones y servicios ecosistémicos²⁹⁷. Así, tras la restauración, el número de visitantes aumentó un 27 %, y las razones para visitarla fueron: caminar, montar en bici, pescar, hacer fotos y observar aves²⁹⁷. Esta integración incluye educación ambiental mediante paneles informativos²⁹⁶. Es uno de los 116 ejemplos de buenas prácticas a lo largo del mundo respecto a la integración híbrida de ciudades-puerto que ha recopilado en un compendio la “Asociación internacional ciudades y puertos”²⁹⁸.

Respecto a playas o espacios urbanos, otro ejemplo es el Plan Litoral del ayuntamiento de Barcelona, que incluye 63 proyectos a lo largo de 15 kilómetros de costa²⁹⁹. Entre ellos, el centrado en el paseo marítimo de la Mar Bella: se ha aprobado reordenar el espacio para rebajar la presión de uso de la playa seca y fomentar otras actividades (deportivas y de ocio) en un parque equipado y en un paseo naturalizado con un borde aterrazado que mejora la relación de la ciudad con el mar, y que está preparado para futuros escenarios de erosión e incremento del nivel del mar^300,301. Otro ejemplo es LIFE AdaptCalaMillor, un proyecto piloto de gobernanza respaldado por la Unión Europea para la adaptación al cambio climático en la costa balear centrado en la bahía de Cala Millor, una playa urbana con más de diez años de monitorización ambiental³⁰². Incluye todos los elementos de gestión integrada y sostenible: ciencia, participación ciudadana, gobernanza y soluciones basadas en la naturaleza. El objetivo es evaluar estrategias de adaptación que cuenten con el respaldo de la sociedad y de distintas partes interesadas, con acciones tangibles y delimitadas. A largo plazo, este proyecto pretende servir de inspiración y ser escalable en otras playas urbanas del litoral español³⁰³. Con el mismo objetivo se encuentra el proyecto LIFE Garachico, en Islas Canarias y en Azores, para lograr una adaptación flexible en zonas costeras frente a eventos extremos e inundaciones costeras, involucrando a los distintos actores sociales y económicos^304,305.

Estos y otros ejemplos ilustran que las soluciones más efectivas son aquellas híbridas que incorporan el conocimiento de la ingeniería con soluciones basadas en la naturaleza, con participación social, dentro de un marco legal robusto y con recursos que faciliten la adaptación a los retos actuales y futuros de la costa española.